Бізге әкімдерді сайлау емес, жергілікті өзін-өзі басқару жүйесі керек!

«Пришло время разработать новую Концепцию развития местного самоуправления».

Президент  Қ.Тоқаевтың  Жолдауынан

Ұмытпасам, әкімдерді сайлап қою мәселесін 2000 жылдардың басында ҚДТ қозғалысы көтерді және ол, мойындауымыз керек, көп­шіліктің қолдауына ие болды. Халық билігінің бір белгісі есебінде жергілікті әкімдерді сайлап қою – сөз  жоқ, авторитарлық жүйенің ірге­тасын шайқалтпаса да, сызат­ түсіретін қадам екені талассыз мәселе. Оппозицияның жа­лауына айналған бұл бастаманы (көпшіліктің айтқандарына көңіл аудара бермейтін) мен ғана қолдамаған шығармын… Менің бұл қырсық­тығымның  екі  түрлі  себебі  бар  болатын. Соңғы уақытта әкімдерді сайлап қою мәселесі тағы да көте­ріліп келеді, сондықтан осы себептерді түсін­діре отырып, президент Тоқаевтың өткен Жолдауында айтылған жергілікті өзін-өзі басқа­ру жүйесіне де тоқталып кеткім келеді.

Біріншіден, билік әрқашан өздерінің өмір­леріне қауіп төндіретін реформаны өмірге енгізб­ейді немесе басқаша тұрпатта, өздерінің жүйелеріне пәлендей әсер етпейтін форматта енгізеді (Мен бұндай өзгерістерге «демократия декорациясы» деген атау бергенмін). Сол дәстүрінен таймаған билік 2004 жылдары аудан әкімдерін сайлап қоюды енгізді, бірақ оны сайлау­ деуге ешкімнің аузы бармайтын болар, себебі әкімдерді сайлау құқығы жергілікті мәслихаттарға берілді. Әлі есімде, алғашқыда Қазақ елінің төрт ауданында экспериментті сайлау­ болып, мен (ол уақытта Республикалық Тәуелсіз бақылаушылар Жүйесінің Президен­тімін) Алматы облысы Ескелді ауданының сайлауы­н  бақыладым. Әкім сайлауына  бұрын­ғы  әкім  мен мәслихаттың бір депутаты түсті. 13 депутат дауыс беріп, оның ішіндегі бір-екеуі әкімнің қарсыласын қолдап дегендей спектакль қойылды да, дауыстарды санау аяқталып, әкім әкім болып сайланғаннан кейін, барлығы құшақтасып, бірін-бірі құттықтап, тойханаға жол тартты. Обалы не керек, мені де шақырды, бірақ, неге екені белгісіз – менің барғым келмеді… Қысқасы, билік «әкімдерді сайлап қою керек десеңіздер, міне, сайлауға салдық» деді де.., жанама сайлаудың еншісіне жіберді. Ең қызығы, сол уақыттағы  Конституциядағы   89-бабы  бойынша «жергілікті өзін-өзі  басқаруды тұрғын халық тікелей  сайлау  жолымен… жүзеге асыруы» керек­ болатын. Бір сөзбен айтқан­да, «әкімдерді сайлап қою» деген ұран – жақсы, дұрыс, бірақ ешқандай өзгеріс алып келмей­тін  бастама  болып­  қалды.

Біреулердің «тікелей сайлау жолын» берсе, өзгеріс болады ғой» деген уәж айтуы да мүмкін. Жоқ. Бізде жаңағы мәслихат депутаттары сайлаған әкімді одан жоғары тұрған әкімнің алып тастауға құқығы барын ескерсек, тікелей сайлау да ештеңе бермейді. Екіншіден, билік «сендер әкімдерді сайлап қою мәселесін көтердіңдер, ал тікелей сайлау жолы – жергілікті өзін-өзі басқаруға ғана қатысты» дері сөзсіз. Демек сол жылдары біздің оппозицияға әкімдерді сайлап қою мәселесін емес, жергілікті өзін-өзі басқар­у жүйесін енгізу туралы бастама көтеру керек еді. Оны жүзеге асыратын Конституциялық  бап та бар болатын. (Айта кету керек, қазір билік ол бапты өзгертіп үлгірді).

Жергілікті басқарудың ғасырлар бойы келе жатқан, көптеген елдерде арнайы құрылымға айналған жүйесі бар. Ол – «Жергілікті өзін-өзі басқару» деген институт. Демократия институттарының ішіндегі ең маңызды, ең қажетті, халы­ққа түсінікті құрылымдардың бірі. Ең бастысы, «Жергілікті өзін-өзі басқару» жүйесі енген уақытта «әкімдерді сайлап қою керек!» деген ұран күн тәртібінен өзінен-өзі алынып тасталады.

Бұл жүйенің басты ерекшелігі – адамдар, жергілікті тұрғындар әкімді сайламайды, муниципалитет мүшелерін сайлайды. Муниципалитетті біздің ұғымға алып келсек, Кеңес деген сөзбен алмастыруға болады. Қысқасы, жер­гілікті тұрғындар өздерін өздері басқару үшін өздерінің ішінен бір топ адамды таңдап, сайлап алады. Жалғыз әкімді емес, оншақты (бір жерде – жетеу, енді бір жерде – тоғыз болуы да мүмкін. Оны сол елді мекеннің адамдарының саны, ішкі Ережесі (статут) анықтайды) адамды сайлайды. Ал олар өздерінің дайындаған Ережесіне  сай:  а) Әкімді тұрғындардың тікелей сайлауы арқылы анықтайды; ә) Өздерінің ішінен таңдау жүргізіп, біреуін сайлайды; б) Басқа жақтан жақсы бір менеджер шақырып, оған жалақы төлеп, әкімнің орнына отырғы­зады, т.т. Демек жауаптылық бір адамға емес, халық сайлаған топқа түседі. Тағы бір жақсы жағы – өздерінің ішінен сайлаған адамды да, сырттан шақырған менеджердің жұмыстарын Кеңес мүшелері үзбей бақылап отыра алады және оларды кез келген уақытта алып тастай алады. Әрине, әлемде жергілікті өзін-өзі бас­қару жүйесінің көптеген түрлері бар. Әр ұлттың, әр мемлекеттің сан ғасырлар бойы келе жатқан өзіндік жергілікті басқару жүйелері бар. Менің жоғарыдағы мысал келтіріп отырған жүйем Герман­ияда кеңінен таралған. Қысқасы, Европаның жергілікті өзін-өзі басқару моделі Америк­аның моделіне ұқсамайды, ал Қытай моделі олардан мүлдем басқа. Зерттеушілер басқару­дың мунтиципиалды түрінің пайда болға­нына 2000 жылдан асты дейді…

Әрине, дала демократиясының дәстүрімен өмір сүрген қазақтардың да жергілікті басқару жүйесі болды. Атам заманнан бері әр ауыл, әрбір аймақ өзінің ішкі мәселесін өздері шешкен, оған хандар да, би-сұлтандар да араласпаған. Ханның жұмысы елдің саяси бағытын анықтау, көрші елдермен қарым-қатынас, соғыс жариялау мен бітім жасау, соғысқа керекті алым-салық сияқты – мемлекеттік өмірдің негізгі бағыттарымен шектелетін. Ал жергілікті мәселелерді сол жердегі тұрғындарының өздері шешеті­н. (Осы жерде бұрынғы бір орталыққа қатаң бағындырылған тоталитарлық жүйені еріксіз есімізге түсіреміз. Ол уақытта әр ауданның не совхоздардың қай уақытта егін сеуіп, қашан жинайтыны да жоғарыдан шешілетін. Егін пісіп, жерге түсіп, ысырап болып жатса да, облыстан түсетін бұйрықты күтіп отыратын. Бұл бүгіндері шектен шыққан ақымақтық болып­ көрінері сөзсіз, бірақ халықты құл етіп ұстау мен жергілікті жерге тырнақтай да билік бермеудің тамаша тәсілі болатын). Қазақ хал­қының жергілікті мәселелерін көзі қарақты, көкірегі ояу, өмірлік тәжірибесі бар адамдар шешетін. Олардың жұрттан асқан бай болуы да, немесе тоқсаннан асқан қарт болуы да шарт емес, әңгіме сол жердегі тұрғындардың сені­мінде ғана болатын. Жергілікті жердің барлық күрделі мәселелері сол азаматтардың бас қосуын­да шешімін табатын болған. Керек десеңіз, қазақтар тығыз отырған аймақтарда бүгінге дейін «мәслихат» деген ұғым сақталған… Ауылдың «ресми емес басшыларын» ешкім сайлап­ қоймайтын. Олар «билікке» табиғи түрде, халықтың сенімі арқылы келетін. Бұл жағдай Кеңес өкіметі орнағаннан кейін өзгерді. Ауыл ақсақалдарының орнын партия билеті (және маузері) бар шолақ белсенділер басты.

Айта кету керек, жергілікті өзін-өзі басқарудың қажеттілігін Алашорда азаматтары да жақсы­ түсінген. «Алаш» партиясының бағдарламасында земствоның («Земство» – Ресейдегі сол уақыттағы жергілікті өзін-өзі басқарудың бір түрі болатын) сақталуы туралы төмендегідей жолдарды көреміз: «…Земстволардың управаларында, милицияларында таза қызметші боларлық адамдардың атын халық қалауына салады».

Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің Конститу­циялық негіздерін қарастырмастан бұрын біздің ұлттық заңымызға негіз бола алатын­ халықаралық және ТМД елдерінің құжаттарына шолу жасау керек сияқты. Менің­ше, бұл бағытта халықаралық қауымдастықтың көпшілігі мойындаған «Жергілікті өзін-өзі басқа­ру туралы «Европалық Хартия» (Страсбург, 1986 жыл) мен осы Хартияны негізге ала отырып дайындалған «Жергілікті өзін-өзі басқару құрылымының ТМД елдеріне арналған жалпы принциптерін» (Үлгі ретіндегі заң актісі. 11.02.1997 жыл) алсақ та жеткілікті. Қысқасы, біздер 1995 жылы қабылдаған екінші Конституциямызға жергілікті өзін-өзі басқару жүйесіне­ қатысы бар арнайы бап (89-бап) енгізген уақытта­ сол бапқа сай заң дайындауға үлгі болар­лық құжаттар дайын болатын. Ұмытпасам, 1997 жылдан бері «Жергілікті өзін-өзі басқа­ру туралы» бес-алты жоба ұсынылды, шетел­дік сарапшылармен бірге көптеген дөңгелек үстелдер өтті, бірақ заң қабылданбады… 2000 жылдың соңында Мәжілістен өтейін деп тұрған заң жобасына біздің ұйым (Тәуелсіз бақылауш­ылардың Республикалық жүйесі) қарсы шығып, үш айдың ішінде 160 000 қол жинап тоқтатты. Себебі, бұл заң жобасында, шын мәніндегі Жергілікті өзін-өзі басқару жоқ болатын.

Қорыта айтқанда, ұлттық дәстүрімізде бар, халықаралық заң үлгілерінде қарастырылған, Конституциямызда көрсетілген, демократияның басты бір институты болып табылатын Жер­гілікті  өзін-өзі басқару жүйесі Қазақ елінде әлі орнаған жоқ. Меніңше, оның басты себебі – сайлау жәшігінде жатыр. Билік өздерінің қолынан сайлау мәселесін шығарғысы келмейді, сондықтан сайлау мәселесін «жоғарыға» бағынбайтын жергілікті өзін-өзі  басқару жүйесіне бергісі келмейді. Мүмкін, кешегі президент Тоқаев­тың «Жергілікті өзін-өзі басқару жүйе­сінің жаңа Концепциясын жасайтын кез келді» деген сөзі Қазақ жеріне демократияның жаңа құрылымын алып келер, бірақ ол үшін қырық жамау болған Конституциядағы 89-бапты қайтад­ан қалпына келтіру керек болады.

Шегініс  немесе  Конституцияның   89-бабы  қалай  өзгерді?

Алдында айтып кеттік, 1997 жылдан бастап Жергілікті өзін-өзі басқару туралы заң жоба­лары талқылана бастады. Авторитарлық жүйе жергілікті тұрғындарға биліктің тұтқасын бергісі келмей талай бұлтаққа салса да (мен де сол жобала­рды талқылауға араластым), 89-баптағы тайға таңба басқандай етіп жазылған сөздер алдар­ынан шыға беретін. Егер Конституцияның 92-бабында «Конституциялық заңдар Констит­уция күшіне енгеннен бастап бір жылдың ішінде қабылдануға тиіс» деген талап бар екендігін ескерсек, билік не Жергілікті өзін-өзі басқару туралы заңды қабылдау керек те, немесе­ 89-бапты өзгертулері керек болатын. Авторитарлық жүйе, әрине, екінші жолды таңдады. Сондықтан 89-бап төмендегідей өзгеріске түсіп, Жергілікті өзін-өзі басқару институты тумай жатып, о дүниелік болды.

2007 жылдың 21 мамырында 89-баптың 2, 3-тармақтары былай өзгертілді:

Екінші тармақтағы «2. Жергілікті өзін-өзі басқар­уды тұрғын халық тікелей сайлау жолымен, сондай-ақ халық топтары жинақы тұратын аумақты қамтитын селолық және қалалық жергілікті өзін-өзі басқару органдары арқылы жүзеге асырады» деген жолдар «2. Жергілікті өзін-өзі басқаруды тұрғын халық тікелей жүзеге асырады, сондай-ақ ол мәслихаттар және халық топтары жинақы тұратын аумақтарды қамтитын жергілікті қоғамдастықтардағы басқа да жергілікті өзін-өзі басқару органдары арқылы жүзеге асырылады. Жергілікті өзін-өзі басқару органдарына мемлекеттік функцияларды жүзеге асыру заңға сәйкес берілуі мүмкін» деп өзгертілген. Байқасаңыздар, «тұрғын халық тікелей сай­лау­ жолымен» деген сөз тіркесі «тұрғын халық тікелей жүзеге асырадыға» ауысқан, бұрын мәтінде  жоқ «мәслихаттар», «жергілікті қоғамдастықтар» енгізілген. Ал үшінші тармақтағы  «3. Жергілікті өзін-өзі басқару органдарын ұйымдастыру мен олардың қызмет тәртібін заңмен белгіленген шекте азаматтардың өздері белгілейді» деген жолдар былай берілген: «3. Қазақстанда жергілікті өзін-өзі басқаруды ұйымдастыру мен олардың қызметі заңмен реттеледі». Байқайсыздар ма, «азаматтардың өздері белгілейді» деген сөз тіркесі «олардың қызметтері заңмен рет­теледі» дегенге ауысқан.

Қысқасы, осы өзгертулер мен толықтырулардан соң, Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін реттейтін заң шығару қажетсіз болып қалды…

Президент «терең саяси реформа жасауымыз керек» деген сөзді айтудан жалықпай жүр. Өкінішке қарай, саяси партиялар туралы, сайлау­ туралы заңдарға ешқандай өзгерістер енген­ жоқ. Өткен Жолдауда жергілікті өзін-өзі бас­қару жүйесіне жаңа тұжырымдама қажет екені туралы­ да тамаша бастама көтерілді. Қолдау­ға әзірміз, егер тағы да бос сөз болып қалмаса!­

P.S. Кездесулерде маған «Жергілікті өзін-өзі басқару» жүйесін бір ауыз сөзбен түсіндіріп бере аласыз ба?» деген сұрақ қояды. Мен «ауылдың әкімі ауданның әкімін танымайды, ал ауданның әкімі облыстың әкіміне сәлем де бермейді. Міне, жергі­лікті өзін-өзі басқару» деймін. Әрине, бұл метафоралық, салыстырмалы берілген гипербола, бірақ түсінуге қолайлы. Бұл теңеудің бір-біріне төменнен жоғарыға бағынышты билік жүйесінен бас­қаны көрмеген біздер үшін қабылдануы қиын екенін жақсы білемін. Бірақ басқа елдердің осындай жүйемен өмір сүріп жатқанын да жоққа шығаруға­  болмайды.

Дос  Көшім.

Арнайы  «Халық»  газеті  үшін